miniaturadaimagem|Membros do Senado Federal deliberam sobre uma Medida Provisória
No âmbito do direito constitucional brasileiro, a Medida Provisória (MP) é um ato unipessoal do presidente da República, com força de lei, editada sem, a princípio, a participação do Poder Legislativo, que somente será chamado a discuti-la e aprová-la em momento posterior. A base legal das Medidas Provisórias está descrito no artigo 62 da Constituição Federal, que caracterizam as MPs como possíveis em caso de urgência e a relevância.
As Medidas Provisórias tem tanto o caráter de ato normativo quanto de impulsionadora do procedimento legislativo do ato normativo, pois o Presidente da República pode adotá-las, com força de lei, e deve submetê-las, imediatamente, ao Congresso Nacional.Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional A passagem da MP pelo Congresso é necessária para que seja convertida, ou não, em lei no prazo de 60 dias, prorrogável por igual período.MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 24ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 127. Caso os parlamentares não a apreciem no prazo devido ou votem de forma desfavorável, ela perderá eficácia desde sua edição, tornando necessária a regulamentação das relações jurídicas consolidadas por meio de decretos legislativos.Art. 62, § 3º. As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes
Origem A origem histórica da Medida Provisória remete ao Decreto-Lei do Estatuto Albertino da Itália, de 1848. Na Itália, o uso dos Decretos-Lei, devido a sua celeridade na tramitação e efetividade dos resultados se tornou mais forte ainda no contexto pós Primeira Guerra Mundial, tendo em vista problemas latentes que precisavam ser solucionados de forma rápida e efetiva. Em 1937, com a Constituição conhecida por Polaca, esse instituto italiano passou a integrar o ordenamento jurídico brasileiro e assim permaneceu até a Constituição de 1967, a qual consagrou a centralização do Poder Executivo. Com a redemocratização do país e a formulação de uma nova Constituição, os constituintes decidiram reformular o Decreto-Lei em alguns pontos críticos, na tentativa de retirar o seu caráter autoritário, que marcou sua aplicação no Governo Militar, e, assim, “recriar” um novo instrumento. Em vista disso, introduziu-se no ordenamento jurídico o instituto da Medida Provisória no artigo 62 da Constituição da República Federativa do Brasil.
Pode-se dividir o funcionamento e a regulação das Medidas Provisórias em alguns lapsos temporais. O primeiro momento vai da promulgação da Constituição, em 1988, até o ano de 2001, quando entrou em vigor o novo regramento das MP com a Emenda Constitucional (EC) n º 32/01. Nos anos 90, a instabilidade econômica (instauração do Plano Real, crises do Saquê, da Tequila e da Vodka), a necessidade de leis para regulamentar políticas públicas constitucionais, a fragmentação partidária e o governo por meio de coalizões de apoio ao Executivo contribuíram para um uso exacerbado das Medidas Provisórias. Essa situação impactara a produção legislativa congressual e gerou tensões entre o Poder Executivo, Legislativo e Judiciário.ADI 293-MC/DF (1990) - Para o ministro Celso de Mello, o uso das Medidas provisórias, instrumentos extraordinários de competência normativa primária, em exercício ordinário do poder de legislar comprometeria o postulado constitucional da separação de poderes
Com o uso frequente desse instrumento normativo, alguns problemas foram tornando-se aparentes nesse período. Em primeiro lugar, o problema da falta de limites materiais expressos na Constituição acerca do alcance das MP teve um impacto negativo na visão que se tinha delas. Muitos consideraram essa situação como um retrocesso na redemocratização do país, pois mesmo o Decreto-lei possuía limites materiais. Em razão disso, muitas mudanças relevantes para a população brasileira foram realizadas de forma célere e sem a devida atenção que mereciam - como a criação de tipificações penais, implementação de planos econômicos (confisco da poupança durante o Governo Collor), e a modificação de direitos civis.
Outro problema evidente foi o caráter indeterminado e discricionário dos pressupostos de relevância e urgência, necessários para a edição de uma Medida Provisória. Esses pressupostos foram pensados como uma medida de limitar a utilização desse instrumento normativo, pois ele apenas poderia ser utilizado nos casos em que fossem constatada a impossibilidade de esperar o curso normal do processo legislativo comum, devido a relevância do tema. Christiane Silva aponta pelo menos dois problemas nesta prática: a impossibilidade de delimitar a abrangência dos conceitos jurídicos “urgência” e “relevância”, devido a sua indeterminação; e o caráter político e pouco técnico da avaliação desses conceitos, que era feita por uma Comissão Mista temporária do Congresso Nacional (CN), nomeada apenas para essa finalidade.
Por fim, o principal problema que levou a modificação do regramento da Medidas Provisórias, foi o enorme número de reedições destas, que acabava por torná-las permanente. Em 2001, o número de reedições chegou a 2.712. Pelo viés político, essa situação possibilitava os ajustes necessários para que o texto das MP se adequasse às exigências da coalizão nas sucessivas reedições. Nesse sentido, o Poder Legislativo tinha em mãos um poder grande de troca, em relação ao Poder Executivo. Assim, com todos esses problemas, o clamor popular e da imprensa passou a ser pela limitação da edição das Medidas Provisórias, levando a promulgação da Emenda Constitucional n° 32/ 2001.
O segundo lapso temporal de regramento das Medidas Provisórias começa em 2001, com a EC 32/01, e se estende até o ano de 2009, quando o ex-deputado Michel Temer, então presidente da Câmara dos Deputados, decidiu sobre a restrição temática do trancamento da pauta dos trabalhos legislativos, em decorrência de MP ainda não submetida à deliberação.
A mudança do texto constitucional em 2001 conseguiu sanar alguns problemas, como a questão da falta de limite das reedições das MP. Contudo, problemas anteriores, como falta de determinação dos pressupostos de urgência e relevância, permaneceram e novos surgiram. O principal problema da nova regulação foi o reforço do poder de agenda do Poder Executivo pelo trancamento da pauta congressual.
A modificação na tramitação deste instrumento normativo tentou estabelecer alguns limites à atuação do Poder Executivo, assim como tentou aumentar a apreciação das Medidas Provisórias por parte dos membros do Congresso Nacional (CN). Nessa tramitação, um detalhe importante foi o de que, quando a MP estivesse há mais de 45 dias da sua edição sem a aprovação pelas Casas Legislativas, as pautas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal seriam trancadas até que se resolvesse a deliberação da MP.Art. 62, §6º . Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando A consequência desse problema foi um maior controle do Executivo sobre a agenda legislativa do CN.
Com o tempo, a suspensão de pauta passou a não atingir algumas matérias, como eleição para Ministro do Tribunal de Contas da União. Entretanto, o problema continuou existindo e essa escolha de quais pautas deve ou não serem suspensas se caracterizava como uma flexibilização do texto constitucional. Assim, o ex-deputado Michel Temer, então Presidente da Câmara dos Deputados, resolveu uma questão de ordem que que modificou o trancamento de pauta e permitiu que o Poder Legislativo pudesse ter um mínimo de atividades autônomas que não estivesse ligadas à vontade do Poder Executivo. Esse ato alterou o funcionamento das Casas Legislativas e da apreciação das MP.
Pressupostos Constitucionais para a Edição de Medidas Provisórias As medidas provisórias (MP) estão inseridas no Título IV (Da Organização dos Poderes, Capítulo I (Poder Legislativo), Seção VIII (Processo Legislativo), Subseção III (Das leis) e mais especificamente no artigo 62 da Constituição da República Federativa de 1988 (CFRB/88), cuja redação atualmente vigente foi conferida pela Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001.
Segundo o regramento constitucional, as MPs são atos normativos dotados de força de lei, editados pelo Presidente da República e submetidos à apreciação do Congresso Nacional. Embora trate-se de ato emanado pelo Poder Executivo, existem pressupostos constitucionais de cunho formal e material que devem ser observados para a validade da medida provisória.
Em primeiro lugar, a edição de uma MP deve compreender um contexto de “relevância” e “urgência”, o que demonstra o caráter excepcional e emergencial do ato normativo. Tais expressões, contudo, se inserem na categoria de conceitos jurídicos indeterminados e, por essa razão, são insuscetíveis de determinação imediata.
A utilização destas cláusulas gerais e abertas tem fundamento tanto na permanência duradoura da constituição – permitindo a adaptabilidade de seus preceitos ao longo do tempo e espaço – como na impossibilidade do constituinte prever todas as situações passíveis de utilização da MP. Desse modo, a aferição destas expressões utilizadas pela CRFB/88 somente é possível a partir da análise de casos concretos.
Por outro lado, é importante ponderar que, embora os conceitos de “relevância” e “urgência” garantam certo grau de discricionariedade ao intérprete, a valoração conferida aos termos deve considerar o contexto de edição da constituição e a intenção do constituinte, não sendo possível a atribuição de qualquer significado.
O Supremo Tribunal Federal (STF) entende estar autorizado a fiscalizar os critérios de ‘relevância’ e ‘urgência’ de uma MP. No entanto, a revisão judicial desses requisitos constitucionais ocorrerá, tão somente, em hipóteses e circunstâncias excepcionais. A atuação judicial do STF no controle da edição de uma MP está fundamentado na inserção daqueles requisitos no texto constitucional, significando que eles deverão ser encarados como elementos jurídicos de condicionamento e restrição da atuação do Presidente da República, cujos poderes legislativos extraordinários não poderão violar a separação dos poderes.ADI 2.213 MC, rel. min. Celso de Mello, DJ de 23-4-2004.
Os pressupostos materiais, por sua vez, têm relação com o conteúdo das medidas provisórias. Algumas matérias, por expressa determinação constitucional, não podem ser objeto deste ato normativo. O art. 62, §1º, I, II, III e IV, da CRFB/88 explicita tais temas, entre os quais podemos citar: nacionalidade, cidadania, direitos políticos, direito penal, processual penal, processual civil, organização do Poder Judiciário e Ministério Público, matérias reservadas à Lei Complementar, entre outros.
Observados tais pressupostos, as medidas provisórias produzem efeitos imediatos a partir de sua publicação. Todavia, a sua eficácia é limitada no tempo: 60 (sessenta) dias prorrogável uma vez por igual período, intervalo de tempo no qual a MP precisa ser apreciada pelo Congresso Nacional para fins de conversão em lei, com obediência a tramitação congressual explicitada no tópico seguinte deste verbete.