La Ley de reforma previsional es una ley chilena que creó un sistema de pensiones solidarias de vejez e invalidez, llamado «pilar solidario»—, el cual, es complementario del sistema de pensiones a que se refiere el decreto ley 3500 de 1980, este pilar solidario otorga beneficios de pensiones básicas solidarias de vejez e invalidez y aportes previsionales solidarios de vejez e invalidez.
Fue promulgada el 11 de marzo de 2008 por la presidenta Michelle Bachelet, y publicada en el Diario Oficial el 17 de marzo del mismo año. Entró en vigencia el 1 de julio de 2008, aunque algunas modificaciones legales que introdujo comenzaron a regir el 1 de julio de 2009, y el 1 de julio de 2012, La ley de reforma previsional ha sido objeto de modificaciones parciales en 2009, 2010 y 2011.
Antecedentes
En Chile la estructura, principios y bases del actual sistema previsional se presentan como una revolución respecto de los regímenes que existían en forma exclusiva hasta el año 1980. Las innovaciones que el D.L. N° 3500 introdujo al régimen de pensiones, constituyen una de las reformas más trascendentes de las que se han implementado en el ámbito social durante los últimos 32 años, las cuales se han traducido en una reforma completa en materia previsional, reemplazando el antiguo régimen de reparto por un sistema basado en la capitalización individual de los fondos, en el que la afiliación es la relación Jurídica entre el Trabajador y el Sistema de Pensiones de Vejez, Invalidez y Sobrevivencia que origina los derechos y obligaciones que el D.L N° 3500 establece, en especial el derecho a las prestaciones y la obligación de cotización.
Esta transformación radical se materializó a partir del 1 de mayo de 1981, fecha de entrada en vigencia de D.L N° 3500 de 1980, que estableció en Chile el Régimen de Previsión Social derivado de la Capitalización Individual efectuada y administrada por organismos privados denominados Administradoras de Fondos de Pensiones cuyo objeto único y exclusivo es el de administrar los fondos de pensiones, otorgar y administrar los beneficios y prestaciones establecidos en el referido cuerpo legal, la naturaleza jurídica de estos organismos corresponde a Sociedades Anónimas Especiales que se constituyen de conformidad a los artículos 130,131 y 132 de la Ley N° 18.046 sobre Sociedades Anónimas, cuya autorización de existencia la otorgaba la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, que era el Organismo Fiscalizador, creado por el mismo D.L N° 3500 como la autoridad técnica de supervigilancia y control de estas entidades, en la actualidad esta función es de cargo de la Superintendencia de Pensiones tras la implantación de la reforma previsional, y cuyas funciones, básicamente, comprenden los órdenes financieros, actuarial, administrativo y jurídico.
Transición a un sistema integrado de seguridad social
Chile, influido por los acontecimientos sociales que en su época convulsionaron a Europa, es uno de los primeros países latinoamericanos en implantar un sistema general y obligatorio de Seguridad Social, circunstancia que lo convierte, también, en el primero en sentir los efectos de los desequilibrios provocados por una estructura inorgánica y dispendiosa de instituciones y beneficios, consecuencia de un modelo de desarrollo que privilegiaba, al menos en lo formal, el avance social antes que el crecimiento económico
La más antigua forma de protección, la beneficencia, está en Chile estrechamente vinculada a los programas de caridad y ayuda realizados a través de organizaciones particulares –generalmente de orientación cristiana– con financiamiento propio, siendo sus fundamentos esencialmente éticos. El posterior reemplazo de estas organizaciones por instituciones estatales significó, por una parte, cambiar su financiamiento sobre la base de erogaciones particulares por subvenciones fiscales y, por otra, sustituir su fundamento ético por uno jurídico, lo que permitió ampliar la labor social, regular el otorgamiento de las prestaciones y extender su acción hacia la asistencia social.
Los seguros sociales que nacen como consecuencia de la revolución industrial del siglo XIX, surge el derecho a determinadas prestaciones, que si bien inicialmente se concentran en el trabajador, más tarde se extienden a la familia. La relación laboral entre el trabajador y su empleador produjo que el financiamiento de estos seguros tuviera como base la contribución directa de ambos, incorporándose en épocas posteriores la participación del Estado. En Chile, los acontecimientos sociales y políticos ocurridos durante la primera administración de Arturo Alessandri Palma, entre 1920 y 1924, dieron origen a la promulgación de las llamadas “leyes sociales”, destinadas a otorgar mayor protección a los trabajadores. Algunas de estas leyes fueron la N.º 4.054, sobre seguro obrero obligatorio; la N.º 4.055, sobre accidentes del trabajo; y la N.º 4.059 que estableció un régimen de retiro para los empleados particulares. En este período ocurre, también, un hecho trascendente relacionado con el reconocimiento jurídico de la protección social. La Constitución Política de 1925, en su artículo 10º, garantiza: “la protección al trabajo, a la industria y a las obras de previsión social, especialmente en cuanto se refiere a la habitación sana y a las condiciones de un mínimo de bienestar, adecuado a la satisfacción de sus necesidades personales y a las de su familia”, agregando que “es deber del Estado velar por la salud pública y el bienestar higiénico del país”.
En 1960, por especial encargo del Presidente de la época, Jorge Alessandri Rodríguez, se constituye la Comisión de Estudios de la Seguridad Social que, bajo la dirección de Jorge Prat Echaurren, procede a elaborar un diagnóstico de los diferentes regímenes e instituciones. El resultado de este, terminado en 1964, es concluyente al señalar que el sistema previsional a esas alturas estaba "condenado a desplomarse por injusto, por oligárquico, por discriminatorio y por ser ineficazmente oneroso, tanto para los ganadores de sueldos o salarios como para la producción nacional."
Respecto a contingencias sociales, el sistema llegó a cubrir todas aquellas que la doctrina y los organismos internacionales reconocían, otorgando prestaciones por enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, antigüedad, muerte, supervivencia, desempleo, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, como también prestaciones familiares, pensiones asistenciales y financiamiento de programas habitacionales. En materia de financiamiento habría que señalar que los ingresos de la previsión social provenían no sólo de contribuciones de los afiliados, empleadores y Estado, sino que, además, de la propia comunidad, a través de impuestos específicos. Esta situación –como consecuencia de la multiplicidad de regímenes– daba lugar a más de 50 combinaciones de tasas y límites imponibles que en nada contribuían a una distribución equitativa de la carga impositiva. Uno de los aspectos del sistema que mejor refleja el estado crítico al que este había llegado en lo financiero, era el nivel de las tasas de cotización que debían soportar trabajadores y empresarios. Este alcanzaba en conjunto el 50% de las remuneraciones, incidiendo directamente en el costo del recurso humano. En 1974 se inicia un proceso dirigido, en su primera fase, a racionalizar algunos regímenes, uniformando prestaciones y buscándoles financiamiento que redujeran al mínimo sus efectos sociales y económicos negativos.
Modernización del sistema Un modelo renovado de Seguridad Social se empieza a difundir entre los sectores laborales y empresariales, a través del documento denominado, “Estatuto Fundamental de Principios y Bases del Nuevo Sistema de Seguridad Social”. Este documento configura un sistema en que la obligación del Estado de ofrecer una Seguridad Social integral a sus habitantes se vincula con la necesidad de alcanzar altas tasas de crecimiento económico y adecuados niveles de empleo. El Estatuto describió las contingencias que cubriría el sistema, estableciendo como regímenes básicos los de medicina social, pensiones, asignaciones familiares, subsidios por interrupción temporal del trabajo, indemnizaciones por retiro, crédito social, bienestar social, prestaciones asistenciales y beneficios de adscripción voluntaria. Si bien las proposiciones contenidas en este Estatuto no se transformaron en norma legal, tuvieron el mérito de formar conciencia sobre la necesidad de los cambios que posteriormente se implantarían El aparato productivo empieza a adoptar sus decisiones en función de un mercado emergente en el que cada vez con mayor intensidad se concentran las decisiones en las personas. En este marco se producen en1980 las reformas a los regímenes de pensiones y de salud, en cuya estructuración se incluye cambios que habrán de innovar profundamente el enfoque sobre el rol tradicionalmente asignado a la seguridad social. Así, mediante la publicación del Decreto Ley N.º 3.500, en noviembre de dicho año, nace el nuevo sistema de pensiones basado en un régimen de capitalización individual, que faculta a sociedades privadas para participar en la administración de los Fondos de Pensiones en un esquema de libre competencia. Los fondos deben ser invertidos en las instituciones e instrumentos del mercado de capitales expresamente indicados por ley.
Pilares del sistema de pensiones
En el caso chileno, el sistema de pensiones está organizado en torno a un esquema de tres pilares básicos. A través de estos componentes, se busca por un lado garantizar que las personas tengan un estándar de vida similar entre la etapa laboral activa y el período de jubilación y por otro, se busca eliminar la incidencia de pobreza en la tercera edad o en caso de invalidez.
El Sistema de Pensiones está conformado por tres pilares, el solidario, el contributivo obligatorio de capitalización individual y el contributivo voluntario. El pilar solidario, financia a aquellos que pertenecen al 60% con menos ingresos, que no han realizado contribuciones al segundo pilar obligatorio, lo que corresponde a una pensión no contributiva, la pensión básica solidaria (PBS). También complementa las pensiones de quienes han participado del mercado laboral formal pero en forma intermitente y/o por salarios relativamente bajos, es complemento a la pensión contributiva, el aporte previsional solidario (APS). Este sistema integrado responde mejor a las necesidades de una población como la de Chile, entregando beneficios más adecuados para prevenir la pobreza en estas situaciones de vulnerabilidad. El pilar contributivo obligatorio es un esquema único nacional de capitalización financiera en cuentas individuales administradas por empresas privadas de giro único, las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) Se trata de un esquema de contribución definida, es decir, donde la tasa de aporte se mantiene constante y los beneficios se calculan utilizando fórmulas actuariales en función del saldo acumulado por cada individuo al momento de retiro.