El procedimiento legislativo en España es el conjunto de trámites mediante los cuales las Cortes Generales elaboran y aprueban las leyes. Se desarrolla principalmente en el Congreso de los Diputados y el Senado, de acuerdo con la Constitución española de 1978, los reglamentos de ambas cámaras y, en determinados supuestos, otras normas específicas.

El procedimiento ordinario comprende, de forma general, una fase de iniciativa, la tramitación y aprobación del texto por el Congreso, su posterior examen por el Senado y, una vez definitivamente aprobado por las Cortes Generales, la sanción, promulgación y publicación de la ley.

Iniciativa legislativa La iniciativa legislativa, es decir, la facultad de iniciar el procedimiento para la aprobación de una ley, corresponde al Gobierno, al Congreso de los Diputados, al Senado y a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas. La Constitución reconoce además la iniciativa legislativa popular, sometida a determinados requisitos y limitaciones.

Las iniciativas reciben una denominación distinta según su procedencia. Cuando son promovidas por el Gobierno se denominan proyectos de ley; las promovidas por los demás sujetos legitimados reciben generalmente el nombre de proposiciones de ley.

Los proyectos de ley deben ser aprobados previamente por el Consejo de Ministros y remitidos al Congreso acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para que la Cámara pueda pronunciarse sobre ellos.

Proposiciones de ley Las proposiciones de ley pueden proceder del propio Congreso, del Senado, de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas o de una iniciativa legislativa popular.

En el Congreso, una proposición de ley puede ser presentada por un grupo parlamentario o por un diputado acompañado de las firmas requeridas por el Reglamento. A diferencia de los proyectos de ley del Gobierno, las proposiciones formuladas por diputados, comunidades autónomas o ciudadanos deben superar generalmente un trámite previo de toma en consideración, mediante el cual el Pleno decide si procede iniciar su tramitación legislativa.

Las proposiciones tomadas en consideración por el Senado se remiten directamente al Congreso para continuar allí su tramitación, sin necesidad de una nueva toma en consideración.

Iniciativa legislativa popular La iniciativa legislativa popular está regulada por el artículo 87.3 de la Constitución y por la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular. Para su ejercicio se requiere el respaldo de al menos 500 000 electores.

No pueden ser objeto de iniciativa legislativa popular, entre otras, las materias reservadas a ley orgánica, las de naturaleza tributaria, las de carácter internacional ni las relacionadas con la prerrogativa de gracia.

Una vez comprobada la validez de las firmas, la proposición es remitida al Congreso para su toma en consideración y posterior tramitación parlamentaria si resulta aprobada.

Tramitación en el Congreso de los Diputados El procedimiento legislativo común en el Congreso está regulado fundamentalmente por los artículos 108 a 129 del Reglamento del Congreso de los Diputados.

Tras la presentación de un proyecto de ley, la Mesa del Congreso ordena su publicación, abre el plazo de presentación de enmiendas y lo remite a la comisión parlamentaria competente por razón de la materia.

Enmiendas Los diputados y grupos parlamentarios pueden presentar enmiendas al articulado, destinadas a suprimir, modificar o añadir disposiciones al texto.

Los grupos parlamentarios pueden presentar además enmiendas a la totalidad. Estas pueden solicitar la devolución del proyecto al Gobierno o proponer un texto completo alternativo.

Cuando existen enmiendas a la totalidad se celebra un debate de totalidad en el Pleno. Si se aprueba una enmienda de devolución, el proyecto queda rechazado. Si se aprueba un texto alternativo, este pasa a constituir la base de la posterior tramitación.

Ponencia Finalizado el plazo de presentación de enmiendas y, en su caso, el debate de totalidad, la comisión correspondiente designa una ponencia, formada por miembros de la propia comisión.

La ponencia estudia el proyecto y las enmiendas presentadas y redacta un informe, que constituye la base de la discusión posterior en comisión.

Comisión A partir del informe de la ponencia, la comisión parlamentaria debate el texto y las enmiendas, normalmente artículo por artículo. Como resultado de este debate aprueba un dictamen, junto con las enmiendas o votos particulares que los grupos deseen mantener para fases posteriores.

La Constitución permite que las cámaras deleguen en determinadas comisiones legislativas la aprobación definitiva de proyectos y proposiciones de ley. Esta delegación no es posible, entre otros casos, para las leyes orgánicas, los Presupuestos Generales del Estado, las cuestiones internacionales ni las reformas constitucionales.

Pleno Cuando la aprobación final corresponde al Pleno, este debate y vota el dictamen elaborado por la comisión y las enmiendas que hayan sido mantenidas.

Aprobado el texto por el Congreso, la Presidencia de la Cámara lo remite al Senado para continuar su tramitación.

Tramitación en el Senado Una vez recibido el texto aprobado por el Congreso, el Senado dispone con carácter general de dos meses para examinarlo. Este plazo se reduce a veinte días naturales cuando el proyecto ha sido declarado urgente por el Gobierno o por el Congreso.

En el Senado pueden presentarse enmiendas y propuestas de veto. El veto debe ser aprobado por mayoría absoluta, mientras que las enmiendas se someten al procedimiento previsto en el Reglamento del Senado.

Si el Senado aprueba el texto sin introducir modificaciones, la ley queda definitivamente aprobada por las Cortes Generales.

Si introduce enmiendas o interpone un veto, el texto vuelve al Congreso.

Segunda intervención del Congreso El Congreso tiene la última palabra en el procedimiento legislativo ordinario.

Si el Senado ha formulado enmiendas, el Congreso decide si las acepta o rechaza por mayoría simple.

Si el Senado ha opuesto un veto, el Congreso puede levantarlo inmediatamente mediante mayoría absoluta. Si no alcanza dicha mayoría, puede superar el veto una vez transcurridos dos meses mediante mayoría simple.

Una vez resueltas las enmiendas o el veto del Senado, el texto queda definitivamente aprobado por las Cortes Generales.

Sanción, promulgación y publicación Una vez aprobada definitivamente una ley, el presidente del Congreso la remite para su sanción.

Según el artículo 91 de la Constitución, el rey debe sancionar las leyes aprobadas por las Cortes Generales en un plazo de quince días, promulgarlas y ordenar su inmediata publicación.

La publicación se realiza en el Boletín Oficial del Estado. La entrada en vigor de cada ley se produce en la fecha que esta determine o, cuando no establezca otra cosa, conforme a las reglas generales del ordenamiento jurídico.

Procedimientos especiales Junto al procedimiento legislativo común existen diversos procedimientos especiales derivados de la naturaleza de determinadas leyes o de la necesidad de acelerar o simplificar su tramitación.

Leyes orgánicas Las leyes orgánicas siguen esencialmente el procedimiento legislativo común, pero su aprobación, modificación o derogación requiere una votación final sobre el conjunto del proyecto en el Congreso y el voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros.

Entre las materias reservadas a ley orgánica se encuentran el desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, la aprobación de los estatutos de autonomía y el régimen electoral general.

Presupuestos Generales del Estado La tramitación de los Presupuestos Generales del Estado presenta particularidades derivadas de su contenido y de la competencia exclusiva del Gobierno para elaborar el proyecto presupuestario.

Su tramitación tiene preferencia sobre los restantes trabajos de las cámaras y las enmiendas que impliquen determinados aumentos de gasto o disminuciones de ingresos están sujetas a reglas específicas.

Procedimiento de urgencia La declaración de urgencia permite reducir los plazos ordinarios de tramitación. En particular, el plazo constitucional del Senado para examinar un proyecto aprobado por el Congreso se reduce de dos meses a veinte días naturales.

Lectura única Cuando la naturaleza de una iniciativa o la simplicidad de su formulación lo aconsejan, el Pleno del Congreso puede acordar su tramitación mediante el procedimiento de lectura única. En este supuesto el texto se debate directamente en el Pleno y se somete en su conjunto a una sola votación, sin seguir todas las fases ordinarias de ponencia y comisión.

Competencia legislativa plena de las comisiones El Congreso puede delegar en sus comisiones legislativas permanentes la aprobación definitiva de determinados proyectos o proposiciones de ley. En estos casos se omite la deliberación y votación final por el Pleno.

La Constitución excluye de esta posibilidad la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado.

Reforma constitucional La reforma constitucional sigue procedimientos específicos regulados por los artículos 166 a 169 de la Constitución y por los reglamentos de las cámaras.

La Constitución distingue entre un procedimiento ordinario, que exige mayorías reforzadas en ambas cámaras, y un procedimiento agravado para la revisión total de la Constitución o para la modificación de determinadas partes especialmente protegidas. Debido a sus características y requisitos particulares, la reforma constitucional se diferencia del procedimiento legislativo ordinario.

Esquema general De forma simplificada, el procedimiento legislativo ordinario puede representarse de la siguiente manera:

Iniciativa legislativa → Congreso de los Diputados → Senado → eventual nueva decisión del Congreso → sanción y promulgación → publicación en el BOE

En el Congreso, la fase central suele desarrollarse mediante:

publicación → enmiendas → ponencia → comisión → Pleno

aunque existen procedimientos en los que algunas de estas fases se suprimen o modifican.

Véase también

Cortes Generales Congreso de los Diputados Senado de España Boletín Oficial del Estado

Referencias

Enlaces externos

Título V del Reglamento del Congreso: «Del procedimiento legislativo» Procedimiento legislativo ordinario en el Senado Constitución Española en el BOE

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