El procedimiento legislativo ordinariohttp://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/st06655-re01.es08.pdf (PLo), antes conocido como el procedimiento de codecisión, es el principal proceso legislativo por el que un proyecto legislativo puede ser aprobado en la Unión Europea, exceptuándose algunas áreas sometidas a procedimiento legislativo especial (PLe) (solo del Consejo o del Parlamento Europeo, aisladamente) y las que se excluyen de la legislación, como por ejemplo todo el ámbito de la política exterior y de seguridad común.

Tras el tratado de Lisboa, el procedimiento de codecisión (contenido en el artículo 294 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) pasó a denominarse procedimiento legislativo ordinario, consistiendo en la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, a propuesta de la Comisión Europea, de un reglamento, una directiva o una decisión de naturaleza legislativa.Art. 289 TFUE Para ello se requiere la aprobación de un mismo texto por parte de las dos Instituciones, como cámaras legislativas colegiadas, en un sistema de bicameralismo perfecto. En garantía, vendrá refrendado por los presidentes de ambas instituciones.

Dicho procedimiento, que pone en pie de igualdad al Parlamento y al Consejo, es el eje de la función legislativa de las Instituciones. Su ámbito de aplicación abarca la gran mayoría de las materias posibles, correspondiendo las excepciones a los llamados procedimientos legislativos especiales.

Propuesta de la Comisión

El procedimiento legislativo ordinario solo puede dar comienzo a instancia de la Comisión, que ostenta en los ámbitos de decisión a los que aquel se aplica un verdadero monopolio de la iniciativa legislativa. Ninguna otra institución ni ningún Estado miembro tiene la facultad de presentar por sí solo una propuesta válida para su consideración como tal por el Parlamento o el Consejo. Esta es una de las diferencias que separan el PLo de los distintos PLe, en muchos de los cuales la responsabilidad de propuesta legislativa recae no solo en el Colegio de Comisarios, sino también en otra institución o en los Estados miembros. Solo en muy contadas ocasiones el PLo abre la puerta a la iniciativa de las demás instituciones (caso de leyes referidas al BCE o al Tribunal de Justicia) o a los Estados miembros, en solitario o de manera conjunta con la Comisión. Es exclusivo poder de la Comisión modificar su propia propuesta en cualquier momento del procedimiento, a la vista de las circunstancias. Esta posibilidad concede a la Comisión una omnipresencia negociadora determinante a lo largo de todo el proceso. Solo mediante aprobación simple del Parlamento y unánime del Consejo podrá eludirse la opinión de la Comisión y modificar válidamente su propuesta.

El Reglamento interno de la Comisión contempla a tal fin un conjunto de procedimientos reglados a través de los cuales debe la Comisión elaborar sus propuestas legislativas y elevarlas a las cámaras. Estos procedimientos o mecanismos internos, posteriormente blindados a través del acuerdo interinstitucional "Legislar mejor", buscan sobre todo velar por una mayor transparencia en el procedimiento legislativo europeo y una participación anticipada de las instituciones y de los sectores concernidos, facilitando su posterior adopción merced a una cierta síntesis, en lo posible, de los intereses involucrados, todo lo cual resulta muy acorde con el sistema político comunitario, en particular con el europeo. Por lo general, un proyecto legislativo es elaborado por los servicios de las direcciones generales de la Comisión políticamente concernidas, que actuarán bajo la supervisión del comisario responsable y sujetos a la general coordinación de su gabinete político. El texto que finalmente acuerde este grupo de trabajo será revisado por el servicio jurídico de la Comisión y, finalmente, tras recibir el visto bueno de la Secretaría General de la Comisión, será elevado por el comisario competente al Colegio de Comisarios en pleno. Este, tras debatir la propuesta, votará por su adopción como propuesta de todo el Colegio o la devolverá a los servicios para su mejor estudio. Adoptada una propuesta, esta será transmitida simultáneamente al Parlamento Europeo y al Consejo.

Grupos de presión

Es ya lugar común señalar como una de las más evidentes muestras del incremento notorio de poder que ha experimentado la Unión Europea en las últimas dos décadas el paralelo florecimiento de una nutrida red de intereses económicos y políticos diversos que se organizan y agrupan sistemática y estructuradamente en torno a las instituciones comunes de Bruselas, con el fin de promover las dinámicas comunitarias que les sean favorables y sofocar, en lo posible, aquellas otras iniciativas que les sean contrarias o inconvenientes. Estas estructuras de presión o de poder estables, conocidas por su denominación inglesa "lobbies", funcionan por lo general por medio de personal especializado que, respaldado por una sólida y discreta red de contactos personales y profesionales, se infiltra en las distintas fases y entre los distintos agentes del proceso decisorio con el objetivo de hacer saber y, si es posible, prevalecer los intereses de sus representados. Éstos, a su vez, suelen ser empresas o industrias agrupadas (sectorial o verticalmente), asociaciones civiles, fundaciones, colectivos sociales interesados en determinadas políticas, organizaciones, etc. Cuando el funcionamiento o la impulsión principal de estos grupos se aleja progresivamente del interés meramente patrimonial y se interna en el ámbito más puramente ideológico, académico o incluso religioso (partidos políticos, universidades, confesiones, etc.), suele considerarse que se trata más de instituciones que actúan como think tanks que como auténticos lobbistas. También los Estados (miembros o extranjeros) emplean no pocas veces técnicas de lobbing en sus relaciones con las instituciones europeas en defensa de sus intereses, o utilizan en ocasiones los servicios de los lobbistas profesionales.

Si bien este es un fenómeno consustancial al poder y se ha dado, de una forma u otra, desde la fundación misma de las Comunidades Europeas, su evolución al alza (en número y en importancia de las siglas o de los grupos representados) y el desplazamiento (o mayor espectro) de su foco de interés dicen mucho acerca de los mecanismos de poder en Bruselas y de las estructuras en que este verdaderamente reside, en última instancia. Así, si en un principio eran el Consejo y sus ministros participantes, y la propia Comisión Europea los casi únicos centros de atención a la hora de ejercer presiones o aplicar contactos provechosos, se da que hoy en día es el Parlamento Europeo la institución que más lobbistas alberga. Esto se debe, sin duda, al poderoso aumento de sus facultades legislativas, pero también a la mayor permeabilidad de sus miembros y al menor control que sobre ellos se ejerce, como representantes directos y elegidos democráticamente. Sin embargo, su elevado número (750 diputados con Lisboa) sigue disuadiendo a no pocos y devuelve la pelota al tejado de la Comisión, en la fase preparatoria de las decisiones (las cocinas del poder) o, ya en fase decisoria propiamente dicha, al Consejo, donde los representantes nacionales siempre parecen mejor dispuestos a regatear con las instituciones europeas, pero donde a su vez se reduce significativamente la posibilidad de realizar enmiendas que no cuenten con varios y poderosos apoyos.

Para controlar este fenómeno, y para evitar en lo posible sus potenciales efectos negativos sobre el interés general comunitario, tanto la Comisión como el Parlamento han establecido registros voluntarios para que los lobbistas se inscriban. Ambas instituciones están negociando la unificación de sus registros en uno solo gestionado conjuntamente, si bien las principales críticas apuntan sobre todo a la reducida eficacia de los registros voluntarios.

Libros de consulta

Antes de adoptar una propuesta oficial acerca de un asunto considerado de gran importancia política o económica, y especialmente si la regulación pretendida es por esencia compleja o muy amplia, los contactos informales que la Comisión mantiene habitualmente con los agentes interesados (a través de los lobbies o bien directamente) pueden ser considerados fácilmente como insuficientes o incompletos. Por esta razón, la Comisión Europea ha adoptado una nueva práctica que persigue dotar de una mayor representatividad y transparencia al ejercicio su derecho de iniciativa: los libros verdes y los libros blancos.

Los llamados "Libros verdes" son en realidad de un conjunto estructurado de reflexiones y propuestas generales que la Comisión hace público con el fin de dar a conocer sus puntos de vista y algunas de sus ideas en estudio, invitando a todos los agentes o individuos interesados en participar a hacerle llegar sus impresiones, opiniones, proposiciones o temores acerca de una posible intervención europea en la materia. La deliberación que se abre paso tras la publicación de un libro verde concluye cuando la Comisión dispone de una perspectiva suficiente de las opiniones y preocupaciones manifestadas en este foro y decide a elaborar una propuesta definitiva, que posteriormente habrá de seguir su curso legislativo, o bien decide abstenerse de toda acción o limitarla a propuestas no legislativas. El proceso de debate público que da comienzo con la publicación del libro suele prolongarse durante aproximadamente un año, y constituye una oportunidad excelente para que los grupos de presión y otros interesados puedan hacer llegar sus opiniones, defender sus intereses, y en definitiva influir en el proceso decisorio. Sin embargo, la lentitud de este proceso, que se suma a los lentos ritmos del procedimiento legislativo ordinario, determina que este mecanismo, de práctica reciente, solo se emplee en el caso de legislaciones de muy amplio espectro.

Los "Libros blancos" son documentos que contienen propuestas definidas de acción comunitaria en un campo específico. En ocasiones constituyen una continuación del proceso de consultas iniciado por un Libro verde. Los Libros blancos, aunque públicos, se dirigen fundamentalmente a los actores más directamente involucrados en la cuestión abordada, y en particular a aquellos que disponen de verdadera influencia en el proceso legislativo, en cualquiera de sus fases. A esta consulta están, pues, convocadas principalmente las demás instituciones comunitarias y los Estados miembros. Si la propuesta en estudio es acogida favorablemente por éstos, suele dar lugar a una iniciativa legislativa formal de la Comisión en este sentido.

Dictámenes preceptivos

Desde el momento en que la Comisión adopta oficialmente una propuesta legislativa y la remite al Parlamento Europeo y al Consejo para su consideración, se abre un período de ocho semanas (reducibles a cuatro en caso de urgencia) durante el cual los Parlamentos nacionales de los Estados miembros, a los que la Comisión debe remitir inmediatamente una copia integral del proyecto presentado al Parlamento y al Consejo, tienen la oportunidad de estudiar en detalle la propuesta de la Comisión y de consultarse recíprocamente. Si un tercio o más de los parlamentos nacionales consideran que el texto presentado vulnera el principio de subsidiariedad contenido en los Tratados, la Comisión deberá reconsiderar su propuesta. Si decide mantenerla en sus mismos términos, deberá exponer las razones que fundamentan su decisión; sin embargo, la eventual oposición institucionalizada de un tercio o más de los parlamentos nacionales que posibilita este mecanismo (conocido como "alerta temprana") supondría un serio revés político para la Comisión y sería probablemente un anticipo de ulteriores dificultades en el Consejo, donde los gobiernos nacionales concernidos difícilmente asumirían un texto que ha merecido la repulsa formal de sus propios parlamentos.