La reforma constitucional argentina de 1866 fue una reforma de la Constitución de 1853, realizada durante la presidencia de Bartolomé Mitre, seis años después de reforma de 1860 realizada para incluir a la provincia de Buenos Aires. Pese a su brevedad, se trató de una reforma de gran importancia porque restableció los impuestos a las exportaciones, también conocidos como "retenciones", cuya supresión estaba prevista a partir del 31 de diciembre de 1866 y que históricamente fue una de las fuentes más importantes de ingresos del Estado argentino. La reforma estableció también que la facultad de establecer impuestos a las exportaciones le correspondía exclusivamente al Congreso de la Nación.

Antecedentes y contexto A partir del violento proceso de independencia (1810-1824) de las colonias que el Imperio Español tenía en América, los pueblos que vivían en el ex Virreinato del Río de la Plata se autorganizaron en provincias autónomas, con un lazo común republicano, pero sin poder establecer una Constitución que organizara un gobierno nacional, debido al enfrentamiento entre quienes querían una organización unitaria con cabeza en Buenos Aires y quienes querían una federación, que llevó a varias décadas de guerras civiles. El núcleo de ese enfrentamiento eran los impuestos que cobraba la aduana del puerto de Buenos Aires, único puerto del país y prácticamente única fuente de ingresos del Estado.

miniatura|280px|derecha|Curupaytí. La Guerra del Paraguay extremó la discusión histórica por los impuestos a las exportaciones.

En 1852 la provincia de Buenos Aires fue derrotada en la batalla de Caseros por un ejército comandado por el gobernador de Entre Ríos Justo José de Urquiza. Urquiza aprovechó la situación para convocar a una convención constituyente que en 1853 sancionó la Constitución de 1853, que constituyó una federación de provincias, designó a la ciudad de Buenos Aires como capital federal y estableció que los impuestos aduaneros a las importaciones y exportaciones, correspondían a la Nación, quitando de ese modo dichos ingresos a la provincia de Buenos Aires.

Buenos Aires rechazó esa constitución y se separó de la entonces llamada Confederación Argentina, organizándose como Estado de Buenos Aires, aprobando su propia Constitución en 1854. Buenos Aires y la Confederación entraron en guerra (1852-1859), definida por las batallas de Cepeda y Pavón, luego de las cuales se reunificó el país, bajo el mando del gobernador de Buenos Aires, Bartolomé Mitre. Para ello Buenos Aires impuso en 1860 una serie de importantes reformas a la Constitución, que entre otras cosas derogó la federalización de Buenos Aires y prohibió los impuestos a las exportaciones a partir de 1866 (arts. 4 y 67 inciso 11), tanto para la Nación como para las provincias. Durante ese lapso 1860-1866, la Nación cubriría los gastos de la provincia de Buenos Aires, de modo tal que no se redujeran (cláusula 8 del Pacto).

En 1862 Mitre fue elegido presidente de la Nación, con mandato hasta 1868. Para ello Mitre abandonó el Partido Unitario de Buenos Aires, para formar el Partido Nacionalista, con el fin de consolidar un poder nacional por encima de las provincias, que hasta ese momento nunca había existido, pero con centro en la ciudad de Buenos Aires. Los recursos con que contaba el Estado nacional presidido por Mitre, eran en su mayor parte los impuestos recaudados por la aduana de Buenos Aires, ahora federalizada. En 1866 los bienes exportados pagaban una retención del 10%, que producía una recaudación de 3.700.000 pesos, equivalente a poco más de un tercio de los ingresos totales.Exposición de los senadores Valentín Alsina y Anselmo Rojo Exposición del ministro de Hacienda Lucas González en la Cámara de Diputados, el 22 de mayo de 1866. Exposición del ministro del Interior Guillermo Rawson en la Cámara de Diputados, el 23 de mayo de 1866.

Al promediar la presidencia de Mitre, resultó evidente que la eliminación de los impuestos a las exportaciones establecida en la Constitución a partir del 31 de diciembre de 1866, produciría un colapso presupuestario del gobierno nacional, agravado por el hecho de que Mitre había metido a la Argentina en la sangrienta y cuestionada Guerra de la Triple Alianza contra el Paraguay.

La restitución de los impuestos a las exportaciones encontraba sus mayores opositores en la provincia de Buenos Aires y en menor medida en las provincias de Entre Ríos y Santa Fe, las mayores exportadoras de carne, lana y cueros -principales productos de exportación por aquel entonces- y afectaba directamente entre seis y ocho mil productores rurales, entre ellos los grandes terratenientes ganaderos.Exposición de Guillermo Rawson en la Cámara de Diputados, el 23 de mayo de 1866.

Antecedentes histórico-jurídicos La Constitución de 1853 había tomado como modelo la Constitución de los Estados Unidos de 1787, en muchos aspectos copiándola textualmente. Estados Unidos había organizado una república federal, régimen de gobierno completamente inusual en aquella época, dominada por sistemas unitarios monárquicos. Para resolver la cuestión clave del tesoro o hacienda pública, es decir los ingresos estatales en una república federal, la Constitución estadounidense estableció que los impuestos a las importaciones (aranceles) pertenecían al gobierno federal, mientras que los impuestos a las exportaciones (retenciones) pertenecían a los estados autónomos, equivalente a las provincias argentinas.

Pero los constituyentes de 1853 se apartaron en este punto de la Constitución de EE. UU. y establecieron que los ingresos del gobierno federal estaría constituido tanto por los impuestos a las importaciones, como los impuestos a las exportaciones, junto a otros ingresos de menor importancia (arts. 4 y 64, inciso 1).La Constitución de 1853 establecía también que el Congreso Nacional podía establecer impuestos directos (por ejemplo el Impuesto sobre la renta) pero solo en forma transitoria y excepcional y no hacía mención a otros impuestos indirectos (por ejemplo el IVA, que quedaban de ese modo entre las facultades de las provincias, por no haber sido delegadas a la Nación.

La cuestión era de máxima importancia, porque a diferencia de Estados Unidos, donde todos los estados tenían salida al mar, en Argentina apenas cuatro provincias tenían salida al mar (Buenos Aires, Entre Ríos, Corrientes y Santa Fe), siendo además el puerto y la aduana de Buenos Aires la que monopolizaba la casi totalidad de las exportaciones e importaciones. Por eso las guerras civiles (1820-1868) habían tenido como cuestión central la federalización de Buenos Aires y la distribución nacional de los ingresos de la aduana porteña.

Por esa razón la provincia de Buenos Aires no aceptó la Constitución de 1853 y se separó de las trece provincias que habían formado la Confederación Argentina, para formar un Estado independiente. La Guerra entre la Confederación y el Estado de Buenos Aires (1852-1862) volvió a unir a las catorce provincias en un solo estado-nación, con la condición de que se reformara la Constitución de 1853.

Para ello se realizó la reforma constitucional de 1860. Inicialmente la provincia de Buenos Aires intentó establecer el sistema impositivo estadounidense, dejando los impuestos a las importaciones al tesoro federal y los impuestos a las exportaciones a los tesoros provinciales. Pero las demás provincias resistieron esa reforma, llegando a un acuerdo intermedio por el que se prohibía tanto al Estado federal como a las provincias establecer impuestos a las exportaciones a partir del 1 de enero de 1867. De este modo tanto la Nación como las provincias perdían una fuente decisiva de ingresos, resultando beneficiados los grandes ganaderos bonaerenses.

Proceso previo miniatura|derecha|280px|Bartolomé Mitre, ya consolidado como presidente de la Nación, promovió la reforma de la Constitución en 1866 para reponer los impuestos de las exportaciones (retenciones), que se convertirían en adelante en uno de los pilares económicos del Estado nacional argentino. El sistema argentino para reformar la Constitución, total o parcialmente, establece un proceso previo en el cual cada cámara del Congreso, por una mayoría calificada de dos terceras partes de sus miembros, debe declarar la necesidad de reformar la Constitución (art. 30 CN).

Media sanción del Senado

La propuesta de reformar la Constitución partió del presidente Bartolomé Mitre, cuyo ministro del Interior Guillermo Rawson fue quien propuso en 1865, en la Cámara de Senadores iniciar el proceso de reforma constitucional.

El 26 de septiembre de 1865 el entonces senador nacional Valentín Alsina presentó un proyecto de ley para declarar la necesidad de reformar la Constitución en tres puntos: en materia de impuestos, restableciendo los impuestos a la exportación, llamados también retenciones, que habían sido abolidos por la reforma constitucional de 1860 (arts. 4 y 67,inciso 1); la responsabilidad de los ministros por los decretos que legaliza, para precisar si el Poder Ejecutivo es un órgano unipersonal integrado solamente por el presidente, o un órgano colegiado que incluye a los ministros (arts. 74, 86 y 88); la competencia del Poder Judicial de la Nación para entender en causas entre vecinos de distintas provincias (art. 100).

Alsina fundó su propuesta de restablecer los impuestos a las exportaciones en el hecho de que los mismos aportaban la tercera parte del presupuesto nacional y no había otra actividad económica que pudiera ser gravada en una magnitud similar. De no reformarse la Constitución, decía Alsina en aquella oportunidad, habría que reducir severamente el presupuesto a partir del año siguiente:

El proyecto debía tratarse con urgencia, porque el 30 de septiembre finalizaba el período de sesiones ordinarias de Congreso. Ese mismo día el proyecto pasó a la Comisión de Negocios Constitucionales que emitió dictamen de mayoría el 29 de septiembre, aceptando la necesidad de la reforma constitucional, pero solo "con el objeto de reformar la Constitución en el inciso 1 del artículo 67, en la parte que limita la facultad de imponer derechos de exportación". Por su parte V. Alsina insistió en la necesidad de reformar los tres temas propuestos en el proyecto original.

El senador Tadeo Rojo fundó la propuesta de reforma constitucional en términos semejantes a los que exhibiera V. Alsina, agregando también las necesidades económicas que resultaban de la Guerra del Paraguay, que Alsina no había mencionado:

Ese mismo día el proyecto de ley declarando la necesidad de la reforma constitucional fue tratado sobre tablas y aprobado por el Senado con 18 votos a favor, contra 1 en contra. La Cámara de Diputados se encontraba en ese momento en sesiones, esperando para tratar el proyecto. La Cámara de Senadores se integraba en ese momento con dos senadores en representación de cada una de las catorce provincias que integraban la república, según lo establecido en el artículo 46 de la Constitución Nacional vigente.

Una vez aprobado en general el proyecto redactado por la Comisión, se abrió la discusión en particular. En el debate surgió la preocupación de los senadores sobre la necesidad de detallar con precisión el objeto de la reforma para evitar que la Convención Constituyente se convierta en colegisladora, proponiendo agregar la expresión "único objeto", así como el artículo 4, donde también se hacía mención de los derechos de exportación y su supresión a partir de 1866. El agregado fue aprobado por el Senado 18 a 1,y así pasó a la Cámara de Diputados.

En la misma sesión el Senado aprobó la ley de convocatoria a elecciones de la Convención Constituyente, como la misma composición que la Cámara de Diputados y a ser realizada en la Ciudad de Santa Fe, luego de que un sector considerable votara a favor de que se realizara en la Ciudad de Buenos Aires.

Postergación hasta 1866