miniaturadeimagen|Ernesto Zedillo, durante la Reunión sobre la Transición de la Administración 1994-2000, en el salón Adolfo López Mateos, de Los Pinos.|359x359px
El Programa de Modernización de la Administración Pública (PROMAP) fue un programa desarrollado en la administración de Ernesto Zedillo dentro del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 de los Estados Unidos Mexicanos y fue puesto en marcha el 6 de mayo de 1996. Tenía como fin impulsar una administración pública accesible, moderna y eficiente de acuerdo a las tendencias globales de la Nueva Gerencia Pública a nivel federal. Con esto se pretendía desarrollar una burocracia orientada al servicio, cercana a la ciudadanía, que fomentara la dignidad y profesionalización de la función pública, y a la vez la dotara de medios e instrumentos que destacaran su capacidad productiva y creativa.
Contexto histórico La concepción, desarrollo e implementación del PROMAP se vieron influenciadas por el periodo de transición que México vivía y por las transformaciones del panorama mundial.
El 1 de diciembre de 1994, Ernesto Zedillo asumió la presidencia de México y apenas unos días después el país entró en una severa crisis económica que provocó la devaluación del peso y la necesidad de un rescate financiero proveniente de Estados Unidos y el Fondo Monetario Internacional principalmente. Como resultado, el valor del peso pasó de 3.4 pesos por dólar a 7.7 al finalizar el año. Durante 1995 el PIB se contrajo 6 %, la tasa de inflación ascendió a más de 50 % y el salario mínimo real cayó en 12 %. Aunque la recuperación fue rápida —en buena medida por los altos precios del petróleo—, el gobierno mexicano se había endeudado en más de 20 mil millones de dólares. Unos años después la deuda crecería con el Fobaproa, acción por la cual los pasivos bancarios se asumieron como deuda pública y comprometió aún más la hacienda pública.
En lo que respecta al panorama internacional, durante la década de los noventa México vivió un proceso de apertura comercial bajo los nuevos cánones mundiales. El 1 de enero de 1994 entró en vigor el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Este acuerdo supuso una serie de cambios y exigencias no solo económicas, sino también políticas y organizativas al interior del país. En un esfuerzo similar por posicionar al país dentro de las corrientes impulsadas por los países occidentales, México ingresó a la OCDE El 18 de mayo de 1994. La organización estaba conformada por países de Europa del Este y América del Norte, y la mayoría de ellos habían implementado, a lo largo de la década de los ochenta, una serie de reformas de la Nueva Gerencia Pública (NGP).
La NGP surge como respuesta al modelo del estado de bienestar que había prevalecido desde el periodo de entreguerras y se había consolidado tras la Segunda Guerra Mundial. De acuerdo con la NGP, el Estado se había vuelto un aparato pesado, opaco e ineficiente, y para ello se necesitaba de reformas estructurales que delinearan un nuevo Estado. Este nuevo modelo retomaba principios del mercado y las organizaciones privadas para el sector público. Algunas de sus principales directrices son: saneamiento fiscal, privatización de empresas paraestatales, modernización administrativa, vigilancia y monitoreo de recursos, contratos internos, apertura en la provisión de servicios a empresas privadas, transparencia y rendición de cuentas, descentralización, políticas orientadas a resultados y la inclusión de nuevas tecnologías.
Estos principios fueron impulsados en países como México por medio del Consenso de Washington, en el cual los organismos financieros internacionales y los países avanzados promovieron la apertura económica y la adopción de políticas neoliberales en la organización estatal.
Antecedentes
Previo a la creación del PROMAP, se habían realizado cambios en la organización administrativa de acuerdo a las necesidades del contexto histórico del país. Dentro del Programa se reconocen varios antecedentes, entre ellos destacan los siguientes:
Año Acciones 1970-1976 Bases del Programa de Reforma Administrativa del Ejecutivo Federal 1971-1976: Su finalidad era ordenar, integrar y articular al sector público para transformarlo en un instrumento más adecuado para la conducción del desarrollo económico y social. La falta de un programa formal de desarrollo nacional que definiera a nivel macro las prioridades en la materia. Superposición de acciones y duplicación de funciones debido al gran número de paraestatales existentes. 1976-1982 Gran reforma administrativa que incluyera: Simplificar estructuras y precisar responsabilidades a las dependencias centralizadas. Evitar la duplicación de tareas por institución. Regularizar las dependencias cuya organización resultaba necesaria. Instituir que el gasto público se presupuestara con base en programas que señalaran objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución, y propiciar la oportuna evaluación de resultados. Establecer la organización sectorial para permitir una mejor coordinación de los programas planeados. En 1976 se promulga la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Se logró un ordenamiento del aparato público y se creó una importante infraestructura burocrática que seguiría en funcionamiento aún en años posteriores. Los objetivos y metas establecidos fueron muy amplios y con el tiempo se fueron desviando, sin que pudieran alcanzarse en su totalidad.1982-1988 Dadas las condiciones económicas a las que se enfrentaba el país, se encaminó un proyecto que llevara las bases de austeridad, reforma administrativa y renovación moral. La contracción del gasto gubernamental llevó a una reducción de las estructuras administrativas, orientándolas a la regulación y control y retirándose de acciones industriales y comerciales. La solución a esta retirada fue la privatización de empresas. En 1983 se realizó la Reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública, que tenía como objetivos: Hacer más eficiente el sistema de control de las dependencias y entidades. Establecer un Servicio Profesional de Carrera. Promover la transparencia. La creación de la Ley de Planeación consolidó el Sistema Nacional de Planeación Democrática para lograr una estructuración del desarrollo unitaria, congruente y sistemática. En 1982 se crea la Secretaría de la Contraloría de la Federación, cuya función era: Control e inspección del ejercicio del gasto público federal y su congruencia presupuestal. Dar seguimiento a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Se creó con ella el Sistema Nacional de Control y Evaluación de la Gestión Pública. En 1985 se crea el Programa de Simplificación de la Administración Pública Federal, útil para la agilización de los trámites. Apertura a la participación ciudadana por medio de distintos sistemas, como el Sistema de Quejas, Denuncias y Atención Ciudadana. Hubo necesidad de disminuir el gasto social del gobierno, aplicar restricciones a los subsidios y cancelar diversos programas que se consideraron no prioritarios o estratégicos, con lo cual se llevó a posponer el cumplimiento de algunos objetivos nacionales y ajustar las dimensiones de la administración pública.1988-1994 Periodo donde, dadas las condiciones internacionales, se optó por plantear una serie de compromisos para responder con mayor equidad a los retos y exigencias del cambio. Surgen programas con amplia participación ciudadana y organismos autónomos a los poderes. Se crea el Programa de la Contraloría Social, donde los ciudadanos podían participar en la vigilancia de programas sociales. Se constituyeron órganos autónomos que requerían de una auténtica independencia para el desarrollo de sus funciones. IFE Banco de México Tribunal Federal Electoral En 1992 se hace la Reforma de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que pretendía ratificar la autonomía de gestión de las entidades paraestatales y lograr mayor eficiencia en sus acciones, así como evaluar los resultados de las empresas públicas. La concurrencia de ordenamientos, principalmente presupuestarios, impidieron la real autonomía y profesionalización de los órganos de gobierno de las entidades. Para la elaboración del programa hubo también antecedentes políticos y administrativos. Kate Jenkins, una de las principales asesoras de Margaret Thatcher para la elaboración de las reformas administrativas en el Reino Unido, colaboró con el gobierno mexicano en sus propias propuestas de reforma. Asimismo, se realizaron consultas populares para conocer los intereses y preocupaciones de la ciudadanía sobre las áreas y funciones gubernamentales que requerían cambios, así como las propuestas que se tenían. Esto sirvió como punto de partida para los principales ejes del PROMAP.
El 28 de diciembre de 1994, la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF) se reorganizó como la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM). También se modificó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para dotarla de nuevas atribuciones, tales como: control y evaluación gubernamental, dictado de las bases para realizar auditorías en los órganos del nivel federal, manejo de las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos, control y registro de los inmuebles de la federación, coordinación de la modernización de la administración pública federal, entre otras. Una vez elaborado el PROMAP, esta sería una de las secretarías —junto con la SHCP— encargada de implementar el programa. En el 2003 la SECODAM sufriría una nueva transformación y sería renombrada como la Secretaría de la Función Pública.
Motivación y objetivos Fueron las fallas y vacíos que dejaron las reformas anteriores las que llevaron a plantear de manera más seria la creación del PROMAP. Entre las principales motivaciones se encuentran: Limitada capacidad de infraestructura a las demandas crecientes del ciudadano frente a la gestión gubernamental: debido a la falta de verdaderos mecanismos que en favor de los particulares propiciara respuestas y atención eficaz e inmediata a demandas o quejas de los ciudadanos. Centralismo: dada la persistencia de una gran centralización en actividades y en la toma de decisiones. Este esquema de funcionamiento orientado preferentemente al control presupuestario y de coordinación sectorial, hacía más largos los procesos de resolución, restringía la capacidad de gestión, y deterioraba la capacidad de respuesta de las instituciones ante las demandas de los usuarios de sus servicios. Deficiencia en los mecanismos de medición y evaluación del desempeño en el gobierno: El proceso de evaluación integral del gobierno se veía limitado por la falta de sistemas de información electrónicos que concentraran la evolución cuantitativa y cualitativa de la gestión gubernamental en lo que respecta a la efectividad y eficiencia. El proceso de rendición de cuentas era incapaz de satisfacer a plenitud las expectativas de información que necesita la opinión pública para formular juicios objetivos, ya que era realizada por medio de documentos que se presentaban a órganos de gobierno, o a las unidades administrativas de jerarquía superior, siendo estas de circulación relativamente restringida. Carencia de una administración adecuada para la dignificación y profesionalización de los servidores públicos: La independencia de criterio de quienes trabajan para el Estado, así como su posición en pro de valores éticos, se veían limitados por la falta de reconocimiento y seguridad en sus empleos, cargos o comisiones. La existencia de rotación laboral de los servidores públicos llevaba a las instituciones a perder su memoria institucional. Igualmente, se había omitido profundizar en el estudio sistemático de las declaraciones patrimoniales correspondientes a servidores públicos que laboran en áreas administrativas en las que pueda existir mayor proclividad a la corrupción.